Gifbloemen in Rwanda, bron van uitbuiting of redding van het land?

Voor Follow The Money

Onder de neus van het Nederlandse ontwikkelingswerk in Noord-Rwanda verbouwen 30.000 boeren een witte bloem. De Rwandese overheid en internationale donoren bejubelen de productie van het lucratieve gewas, maar voor de boeren gaat de productie gepaard met uitbuiting en dwang. Wat de huidige situatie precies is, blijft onduidelijk in dit land waar kritiek op de overheid moeilijk is.

Gorilla’s in de mist

‘Foreigners cannot expect the average Rwandan living near the boundaries of the Parc des Volcans and raising pyrethrum for the equivalent of four cents a pound to look around at the towering volcanoes, consider their majestic beauty, and express concern about an endangered animal species living in those misted mountains.’

Met die woorden beschreef Dian Fossey in haar boek Gorillas in the Mist (1983) de moeizame relatie in dat gebied tussen de mensen en de dieren en een speciale bloem, pyrethrum. Fossey deed in het noorden van Rwanda jarenlang onderzoek naar de met uitsterven bedreigde berggorilla. In Rwanda’s noordelijke provincie domineren de fiere pieken van het Vulcanous National Park de skyline. Het groene, golvende landschap doet Rwanda’s bijnaam ‘Land van Duizend Heuvels’ eer aan. Aan de randen van het vulkanische nationale park van 16.000 hectare is landbouw de voornaamste bron van inkomsten. Verspreid over meerdere districten, ter grootte van ruwweg de provincie Zuid-Holland, liggen ten minste 30.000 boerenbedrijfjes van ieder zo’n 0,2 hectare.

Tere bloem met giftige lading

Op deze hoogte, in de vruchtbare vulkaangrond gedijt pyrethrum goed. Daarom verbouwen de boeren er op 3.000 hectare deze tere witte bloem. Voor die bloem, een type chrysant, officieel genaamd: Chrysanthemum cinerariaefolium, staan grote chemische multinationals in de rij, zoals het Amerikaanse SC Johnson en het Duitse Bayer. Dergelijke bedrijven verwerken de bloemhoofdjes tot bestrijdingsmiddelen, die het zenuwstelsel van insecten aantasten maar, in lage doses, ongevaarlijk zijn voor mensen.

Wereldwijd, ook in Nederland, worden middelen met merknamen als Raid en Baygon met pyrethrum als actief ingrediënt verkocht. Momenteel is Tanzania de grootste producent van pyrethrum, maar Australië heeft grote plannen om die positie in de toekomst over te nemen. Ook de Rwandese regering wil graag profiteren van de vraag naar het gewas en trekt hiervoor van alles uit de kast.

‘Boeren noemen het slavenarbeid’

De Rwandese regering mag dan graag willen dat het land een grote pyrethrumproducent wordt, veel kleine boeren in Noord-Rwanda willen helemaal geen pyrethrum verbouwen, zegt politicoloog Chris Huggins tegen Follow The Money. Huggins deed af en aan acht jaar onderzoek naar landbouwhervormingen in het noorden van Rwanda. Vooral in het belangrijke Musanze district was hij veel aanwezig en hij zag met eigen ogen de situatie waarin de pyrethrumboeren zich bevinden. ‘Boeren noemen het slavenarbeid, het is een verschrikkelijke deal voor de mensen,’ aldus Huggins.

In een, zeldzaam, kritisch bericht van 6 augustus 2013 in de Rwandese media stellen de boeren dat de productie van pyrethrum gepaard gaat met dwang en machtsmisbruik. ‘We cannot fight the government as it owns all the land, but we belong to the government too. They should listen to our cries before forcing us to grow crops we do not want,’ zegt een boer in het artikel. Een studie van ontwikkelingsorganisatie CARE uit 2009 geeft aan [download rapport hier] hoe uitzichtloos de situatie is:

HET KOST DE BOEREN 2,50 EURO OM EEN KILO PYRETHRUM TE PRODUCEREN, ZIJ KRIJGEN MAAR DE HELFT DAARVAN BETAALD

het kost de boeren 2.000 Rwandese Francs (Rwf), zo’n 2,50 euro, om een kilo pyrethrum te produceren. Ze krijgen hier slechts de helft, 1.000 Rwf per kilo, voor betaald.

Huggins: ‘De grote vraag is hier of mensen gedwongen mogen worden tot het verbouwen van een gewas dat ze helemaal niet willen verbouwen. Ik denk niet dat het ethisch is om mensen te dwingen tot zoiets. Kun jij je voorstellen dat je iedere dag naar je werk gaat, wetend dat je niets opschiet met het werk dat je doet?’

Ondanks de uitbuiting werd in 2009 een publiek-private partnerschap opgetuigd om in de groeiende vraag naar pyrethrum te voorzien. Bij het zogeheten Pyrethrum Project waren het Amerikaanse overheidsprogramma USAID (United States Agency for International Development), het wetenschappelijke Borlaug Institute, multinational SC Johnson, het Rwandese staatsbedrijf Horizon Sopyrwa en de Rwandese overheid betrokken. Onlangs stopte het project zoals volgens planning na zes jaar. Volgens Peter Malnak, de USAID missieleider voor Rwanda, was het Pyrethrum Project een daverend succes: ‘A public-private partnership like this one with SC Johnson is a great example of how aligning USAID’s goals with business interests can produce remarkable development outcomes’. De vraag is: zijn de boeren ook beter af of hadden ze simpelweg geen keus?

Pyrethrum als cash crop

Pyrethrum moest het helemaal gaan worden. De witte bloem werd in Rwanda geïntroduceerd in 1936 en ontwikkelde zich, met hulp van de Belgische kolonisator, tot een van Rwanda’s cash crops: een gewas voor de export. Maar aan het begin van deze eeuw zat de productie van pyrethrum in een diep dal. Dit lag vooral aan de velen jaren van oorlog en de verwoestende genocide van 1994 waarbij in 100 dagen ruim 800.000 voornamelijk Tutsi’s maar ook Hutu’s gruwelijk werden vermoord. De enige fabriek die pyrethrum verwerkt in het noorden van Rwanda draaide daags na de genocide ver onder capaciteit en maakte verlies.

Dat strookte niet met de doelstellingen van de Rwandese regering, die de naam Vision 2020 mee hadden gekregen. Een van de doelstellingen van het plan dat in het jaar 2000 zijn beslag kreeg, is om de landbouwsector uit te bouwen tot een competitief onderdeel van de economie, waarbij de private sector de voornaamste rol speelt. Over wat precies als privaat en publiek mag worden aangemerkt, hebben de machthebbers in Rwanda echter hun eigen opvattingen.

In 2007 lijft de Rwandese overheid de noodlijdende pyrethrumfabriek in en schrijft hij een openbare aanbestedingsronde uit. Investeringsmaatschappij Horizon Capital wint die ronde. Horizon Capital is volledig eigendom van het Rwandan Patriotic Front (RPF), de regerende partij van Rwanda. De pyrethrumfabriek is door de constructie een staatsbedrijf geworden waarmee de Rwandese overheid zijn grip op de pyrethrumproductie verstevigt. De fabriek voor de verwerking van pyrethrum gaat Horizon Sopyrwa heten. Naast Horizon Capital richt de RPF in 2009 ook nog investeringsmaatschappij Crystal Ventures op. Door deze twee investeringsbedrijven heeft de RPF belangen in alle grote (winstgevende) sectoren van Rwanda.

De overname van de fabriek blijkt een groot succes voor de pyrethrumsector. Zo blijkt althans uit een rapport over Rwanda’s economie uit 2013 dat in opdracht van de RPF-regering werd gemaakt. In het rapport valt te lezen hoe na de overname door de Horizon Group van de RPF de omzet van Horizon Sopyrwa verzesvoudigde van één miljoen dollar in 2009 naar ruim zes miljoen dollar in 2013. De onderzoekers geven als de verklaring de bekwame aanpak van Horizon Sopyrwa, waarbij boeren ‘werden overgehaald om opnieuw pyrethrum te produceren’.

Verplicht pyrethrum verbouwen

De boeren overhalen om meer pyrethrum te gaan verbouwen was slechts een kwestie van het volgen van de regels. Dat blijkt uit een onderzoek van de Rwandese coöperatieve bank Banque Populaire du Rwanda (BPR), waarvan Rabobank voor 30 procent eigenaar is. In 2012 onderzoekt de bank mogelijkheden tot financiering voor de boeren in het noorden van Rwanda. In het document staat dat de landbouwpercelen staatseigendom zijn en dat op 40 procent van het land pyrethrum verbouwd moet worden.

ONDERZOEKSRESULTAAT 2012: DE LANDBOUWPERCELEN ZIJN STAATSEIGENDOM EN OP 40 PROCENT VAN HET LAND MOET PYRETHRUM VERBOUWD WORDEN

Huggins: ‘In de jaren ’60 zijn die leasecontracten tussen de boeren en de overheid getekend. De contracten zijn nog altijd niet vernieuwd, terwijl het land allang is overgegaan van vader op zoon. Het is nu onduidelijk van wie het land precies is.’

De onduidelijkheid over de landrechten en de verplichte 40 procent is nog niet alles. In het onderzoek van BPR staat dat de boeren voor de opbrengst van het land een vaste prijs van 1080 Rwf per kilo krijgen. Die prijs is lager dan de prijs die ze zouden krijgen voor het verbouwen van aardappelen op dezelfde grond. ‘Boeren verbouwen daarom veel liever aardappelen’, schrijft BPR. Vanwege de monopolie positie van Horizon Sopyrwa zal er  in deze situatie niet snel verandering komen. De bank ziet daarom voorlopig af van het verstrekken van krediet aan de boeren, te riskant. Horizon Sopyrwa erkent in 2014 dat pyrethrum niet meer of minder oplevert voor de boeren dan aardappelen.

Huggins legt uit hoe de boeren worden gedwongen tot de productie van pyrethrum: ‘Horizon Sopyrwa gebruikt delegé (gedelegeerden) om de landerijen te controleren. Het zijn lokale boeren die tegen betaling andere boeren controleren. Als een boer zich niet houdt aan de 40 procent pyrethrum volgen er boetes, gevangenisstraf of verwijdering van het land’, aldus Huggins. Om de boeren te verleiden tot een hogere de productie van pyrethrum werden in 2009 verschillende gewillige Amerikaanse donoren aangetrokken voor een groot project.

Het Pyrethrum Project

Het Pyrethrum Project startte in 2009 en voorzag in financiële hulp in de vorm van 1,5 miljoen Amerikaanse dollars van de United States Agency for International Development (USAID), landbouwkennis en zaden van The Norman Borlaug Institute for International Agricultural, onderdeel van de Texas A&M University, en 0,6 miljoen dollar steun van multinational SC Johnson. Het familiebedrijf SC Johnson staat op plaats 36 van ’s werelds grootste private bedrijven met een omzet van bijna 10 miljard dollar in 2014. Het bedrijf maakt schoonmaak- en bestrijdingsmiddelen en is gebaat bij een constante stroom pyrethrum zegt ze zelf: ‘As the world’s leading manufacturer of insect control products, SC Johnson needs a consistent supply of py[rethrum].’ Door middel van het project had SC Johnson een gegarandeerde aanvoer van pyrethrum voor zes jaar.

De boeren profiteren ook van het project, zo was de gedachte, een verhoogde productie levert immers meer op. Daarnaast zijn er trainingen te volgen en worden er geheel kosteloos nieuwe, betere zaden, kunstmest en bestrijdingsmiddelen geïntroduceerd. Maar onder de streep lijken de boeren er weinig op vooruit te zijn gegaan. Dit valt op te maken uit een overheidsrapport uit 2014 dat eigenlijk gaat over ontbossing. In een kleine passage staat: ‘Er is is een conflict tussen de aardappelboeren en Horizon Sopyrwa over de productie van pyrethrum.

OVERHEIDSRAPPORT 2014: ‘ER MOET WORDEN NAGEDACHT OVER MECHANISMEN OM BOEREN TE BEWEGEN TOT DE PRODUCTIE VAN MEER PYRETHRUM’

De boeren willen liever aardappelen verbouwen. Er moet worden nagedacht over mechanismen om boeren te bewegen tot de productie van meer pyrethrum.’

Ook Huggins zet grote vraagtekens bij de mate waarin boeren van het project hebben geprofiteerd: ‘Ik heb geen data van USAID gezien over de mate waarin boeren qua inkomen profiteren van het Pyrethrum Project. Dat betekent dat er iets niet in de haak is, met andere woorden: dat de uitkomst van zo’n onderzoek niet geschikt is voor de positieve uitleg van het project.’

Na zes jaar eindigt het Pyrethrum Project in juni 2015. De initiatiefnemers spreken van een enorm succes. De productie van pyrethrum is toegenomen met 371 procent. De productiewaarde ten opzichte van 2009 nam toe met 264 procent tot 1,3 miljoen dollar. Volgens de initiatiefnemers laat het project naast de directe economische voordelen ook zien dat publiek-private partnerschappen werken. Dat komt USAID goed uit. In een rapport uit 2015 met de titel Partnering for Impact: USAID and the private sector staat dat in 2014-2015 al twintig miljard dollar is gestopt in 1500 ‘PPP-projecten’ wereldwijd.

Weten USAID, SC Johnson en The Borlaug Institute van de situatie waarin boeren zich bevinden? Volgens Chris Huggins is het antwoord daarop volmondig ‘ja’. Ondanks herhaaldelijk verzoek hebben USAID en The Borlaug Institute niet gereageerd op vragen. SC Johnson deed dit wel en liet per e-mail weten: ‘As a funding partner of the program, SC Johnson was not directly involved in the implementation of the program. The program was implemented by The Borlaug Institute and its Rwandan staff on the ground. (…) The ultimate goal was to have sustained improvements to the livelihoods of pyrethrum farmers.’

Speciale aandacht van Nederland

De Nederlandse overheid is een voorstander van publiek-private partnerschappen, ook in Rwanda. Over de periode 2014-2017 is er 188 miljoen euro beschikbaar voor projecten in Rwanda om de veiligheid, de voedselzekerheid en de watervoorziening te bevorderen. Bij voorkeur moet dat gebeuren met de hulp van Nederlandse bedrijven. Die Nederlandse bedrijven zijn de grootste westerse investeerders in Rwanda, ter waarde van 32 miljoen in 2013.

De plannen die Nederland heeft met Rwanda doet het uit de doeken in het Rwanda Multi Annual Strategic Plan 2014-2017. In het plan staat aangegeven dat het district Musanze een speciaal aandachtsgebied van Nederland is. In hetzelfde district deed wetenschapper Chris Huggins vele jaren onderzoek en staat het hoofdkantoor van pyrethrumverwerker Horizon Sopyrwa. In het Musanze district wordt door Nederland specifiek gewerkt aan het versterken van de lokale autoriteiten (decentralisatie) en het versterken van de private sector. Of zoals Jolke Oppewal, voormalig medewerker van de Nederlandse ambassade in Rwanda en momenteel de ambassadeur in Burundi het noemde bij een bezoek van het Musanze district in 2012: ‘Het gaat hier over waarde toevoegen en meer inkomen genereren.’

Er is geen directe link tussen de inspanningen van Nederland en subsidiegelden met de productie van pyrethrum of Horizon Sopyra. De Nederlandse Rabobank, wel actief op gebied van microkrediet in Rwanda, laat desgevraagd weten er geen activiteiten in het noorden van Rwanda op na te houden. Pieter Maessen, woordvoerder Ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse Handel bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, laat in een reactie op de pyrethrumkwestie weten:

‘Bij de ambassade is niet gebleken dat er sprake zou zijn van gedwongen teelt. Overstappen op een ander (rotatie)gewas is geen probleem. Er zijn geen Nederlandse bedrijven of ngo’s van ons ambassadeprogramma direct betrokken bij de pyrethrumproductie. Wat betreft Musanze: dat is een van de districten waar Nederlandse ambassade betrokken is bij een voedingsprogramma, maar Musanze krijgt geen specifieke aandacht.  Het district is wel de grootste aardappelproducent waar Nederland al van 1980 actief is geweest bij de ontwikkeling van de aardappelsector. Maar momenteel heeft de ambassade geen specifiek aardappelprogramma in dat district.’

Blije boeren

Hoe zit het nu in 2015 met de uitbuiting, dwang en repressie in het noorden van Rwanda? De boeren zijn, voor zover bekend, niet massaal in opstand gekomen. Het artikel van de Rwandese journaliste Seraphine Habinana uit 2013 is de enige directe vermelding van kritiek aan de zijde van de boeren. In het artikel zeggen verschillende boeren dat Horizon Sopyrwa gewassen uit de grond verwijdert die geen pyrethrum zijn. Horizon Sopyrwa reageert in een ingezonden brief op dat artikel: ‘Er zijn geen zaken bij ons bekend waarbij boeren verkeerd zijn behandeld. De beschreven praktijken gaan in tegen de waarden die we als bedrijf hanteren.’

Volgens overheidsfunctionaris Jean Claude Kayisinga zijn er na het Pyrethrum Project enkel blije boeren over. Kayisinga gaf leiding aan het Pyrethrum Project en momenteel is hij hoofd van de afdeling marketing en export bij Rwanda’s National Agricultural Export Development Board (NAEB), een overheidsinstantie. Alhoewel de uitspraak nergens officieel is gepubliceerd zegt Kayisinga dat de duizenden boeren momenteel vrij zijn om te verbouwen wat ze willen. Bij een goede – oftewel, hoge – productie zijn er zelfs cadeaus: ‘This year 100 cows, 100 mattresses, 350 hand hoes, 350 pairs of gum boots and 350 umbrellas all worth 40 million were given to farmers.’

Op verzoek van Follow The Money gingen twee Rwandese journalisten op pad om te verifiëren of de boeren inderdaad beter af zijn. Onderzoeksjournalist Ignatius Ssuuna werkt voor de Rwandese krant The New Times en schreef onlangs voor het in Nederlands gevestigde ZAM Magazine over het oplaaiende geweld in Burundi. Ssuuna kwam met een korte reactie: ‘Het is niet langer verplicht voor boeren om pyrethrum te verbouwen, de leiders begrijpen nu dat de bodem er niet voor geschikt is.’ Een andere journaliste, Seraphine Habinana, schreef in 2013 het eerder genoemdeartikel voor The New Times waarin boeren spraken van uitbuiting. Ze nam opnieuw contact op met boeren in het Musanze district. Een van hen vertelde haar: ‘Momenteel is het laten groeien van pyrethrum onze eigen keus, ik wil hier nog heel graag aan toevoegen dat we het echt zat waren om constant door Horizon Sopyrwa te worden uitgebuit.’

Vrijheid?

Is de situatie nu dan eindelijk verbeterd ten opzichte van de uitbuiting die eerder plaatsvond? De Rwandese media reppen er met geen woord over. De Rwandese overheid heeft ook nergens een officiële vermelding gemaakt van de nieuwe vrijheid voor de 30.000 boeren. Dit kan zo zijn omdat er dan ook verwezen zou moeten worden naar de eerdere situatie waarin de boeren niet vrij waren.

PERSVRIJHEID EN VRIJHEID VAN MENINGSUITING ZIJN NOG ALTIJD HEIKELE PUNTEN IN RWANDA

Persvrijheid en vrijheid van meningsuiting zijn nog altijd heikele punten in Rwanda. De eerder genoemde journalisten gaven aan zeer voorzichtig te werk te moeten gaan. Human Rights Watch onderschrijft die angst in een artikel: ‘Er zijn [in Rwanda] ernstige beperkingen op fundamentele politieke rechten zoals de vrijheid van meningsuiting en afwijkende meningen worden niet getolereerd. In deze restrictieve omgeving arresteren de autoriteiten mensen op willekeurige basis en houden ze hen onrechtmatig gevangen.’

Via Skype is er contact met ‘Charles’, een inwoner van Musanzes hoofdstad Ruhengeri. Charles is een op verzoek gefingeerde naam, zijn echte naam en achtergrond zijn bekend bij de redactie. Charles wil niet bij naam bekend worden omdat hij vreest voor de consequenties die verbonden kunnen zijn aan vrijuit spreken. Volgens Charles is kritiek op de overheid taboe en staan veel media onder controle. ‘The New Times? Ja die krant ook.’ Over de positie van de pyrethrumboeren zegt hij: ‘Er is voor zover ik weet helemaal niets veranderd voor de boeren. Ze zitten nog altijd tussen twee vuren, de overheid aan de ene kant en Horizon Sopyrwa aan de andere.’

Dat Rwanda’s gebrek aan persvrijheid geen grap is werd onlangs nog maar eens duidelijk bij het bezoek van de Rwandese president Paul Kagame aan Nederland. Kagame was in Nederland voor staatsbezoek waar hij sprak met koning Willem-Alexander en langsging bij het Ministerie voor Landbouw en Visserij en het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking. Ongetwijfeld gingen de gesprekken over nieuwe samenwerkingen op het terrein van de landbouw. Buiten de vergaderzalen ging het er minder gemoedelijk aan toe. Tijdens het filmen van een pro-Kagame demonstratie werd de telefoon van de Nederlandse journaliste Anneke Verbraeke uit haar handen gestolen. Verbraeke vreest nu voor de identiteit van de vele Rwandese bronnen die in de telefoon zitten.

Mistige waarheid

Tenminste 30.000 pyrethrumboeren in het noorden van Rwanda worden uitgebuit volgens de hiervoor geciteerde rapporten, artikelen en politicoloog Chris Huggins. De boeren moeten op 40 procent van hun land het verliesgevende pyrethrum verbouwen en schakelen veel liever over naar aardappelen die wel iets opleveren. De Rwandese overheid zet twee tactieken in om boeren toch te bewegen om de internationaal zo gewilde pyrethrumbloem te verbouwen. Repressie is er daar een van. Controleurs (delegés) patrouilleren de velden, bij minder dan 40 procent pyrethrum per boer volgt er straf. De boeren worden ook gestimuleerd door middel van buitenlandse hulp en cadeaus, zoals met het Pyrethrum Project waarbij jarenlang betere zaden en incentives voor de boeren werden verstrekt.

Twee journalisten en de Rwandese overheid geven aan dat er recent een einde is gekomen aan de verplichting voor boeren om pyrethrum te verbouwen. Ze mogen nu kiezen wat ze planten. Voor handelspartners zoals Nederland een reden te meer om aanwezig te blijven in het Afrikaanse land. De verandering van beleid moet haast wel met gejuich zijn ontvangen, maar is gek genoeg nergens officieel in te zien. Ook de Rwandese media zwijgt erover. Chris Huggins is dan ook sceptisch over de nieuwe vrijheid, al heeft hij nog geen recente informatie ontvangen: ‘Ik verwacht dat de boeren nog altijd moeten voldoen aan dezelfde “regels” welke eerder van kracht waren.’

Is er na jaren van uitbuiting nu eindelijk verbetering voor de boeren of duurt de oude situatie stiekem voort? De waarheid is mistig in het noorden van Rwanda en kritiek op de overheid van het ‘Land van Duizend Heuvels’ is een groot taboe. De Rwandese overheid is ook niet gediend van buitenlandse bemoeienis op het eigen beleid. Dat werd onlangs duidelijk bij het bezoek van President Kagame aan Nederland. Kagame zei in een speech: ‘We chose the way we chose to live. That is freedom.’